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Le bâtiment de la Cour pénale internationale, à La Haye, aux Pays-Bas / Credit : REUTERS / Piroschka van de Wouw

Le bâtiment de la Cour pénale internationale, à La Haye, aux Pays-Bas / Credit : REUTERS / Piroschka van de Wouw

Le bâtiment de la Cour pénale internationale, à La Haye, aux Pays-Bas / Credit : REUTERS / Piroschka van de Wouw

Justice internationale et impunité

Un nouveau procureur à la Cour pénale internationale: quels défis ? 

La Cour pénale internationale vient de nommer son nouveau procureur : le britannique Karim Kan. À cette occasion, notre secrétaire générale, Agnès Callamard, l’appelle à être courageux et indépendant dans ses décisions concernant notamment la Palestine, l'Afghanistan ou le Venezuela où la justice internationale est « dans un angle mort ».

Monsieur le Procureur général,  

Au nom d’Amnesty International, je vous félicite pour votre nomination au poste de Procureur général de la Cour pénale internationale (CPI). La communauté internationale vous a confié la tâche de faire prévaloir la justice dans les situations les plus complexes qui soient, face aux auteurs d’atteintes figurant parmi les plus puissants. Amnesty International vous offre son assistance et son soutien pour mener à bien cette entreprise herculéenne.  

Lire aussi : quel est le rôle de la Cour pénale internationale ?

Votre prise de fonction survient dans une période où la justice internationale et le mouvement de défense des droits humains dans son ensemble se heurtent à des difficultés inédites. Les échecs répétés des tentatives visant à faire prévaloir l’obligation de rendre des comptes pour les crimes de droit international et d’autres violations graves des droits humains constituent une des causes profondes de la crise de confiance qui ébranle tant le mouvement de défense des droits humains que la primauté du droit au niveau international et les institutions internationales, dont la CPI.  

Malgré cet état de fait, les demandes auprès de la CPI ne cessent d’augmenter, dans un contexte où les crimes inscrits dans le Statut de Rome continuent d’être commis en toute impunité. La crise liée au changement climatique aura probablement pour effet de multiplier les situations de conflit. Les observateurs ont d’ailleurs déjà constaté des violations massives des droits humains à l’encontre des personnes touchées par le changement climatique et les déplacements qu’il induit. Votre Bureau sera amené à apporter une réponse aux demandes d’inscription du crime d’écocide au Statut de Rome. 

Il n’est de toute évidence nul besoin de se projeter dans l’avenir pour reconnaître l’importance de votre rôle. Les crimes de guerre commis récemment dans les territoires palestiniens occupés, les crimes contre l’humanité perpétrés au Myanmar par un pouvoir militaire enhardi, ainsi que la résurgence de crimes de droit international en Colombie sont autant d’illustrations du prix à payer lorsque l’obligation de rendre des comptes pour les violations passées et présentes n’est pas mise en œuvre dans des délais raisonnables. 

À notre sens, les situations constatées aux Philippines, en Palestine et en Afghanistan représentent la raison d’être de la Cour pénale internationale. Les enquêtes de la CPI constituent un « dernier recours » face à des situations restées dans l’angle mort de la justice internationale, notamment parce que des États puissants ont bloqué ou entravé l’établissement de responsabilités des décennies durant. Dès lors, le travail du Bureau du Procureur revêt une importance cruciale. En effet, les enquêtes relatives à ces situations constituent des avancées historiques pour la justice après plusieurs années, voire décennies, d’absence d’obligation de rendre des comptes. 

D'autres situations requièrent votre attention de manière urgente. Depuis plus de 10 ans, le gouvernement nigérian n’est « volontairement pas en mesure » d’engager des poursuites quant aux crimes commis dans le nord-est du pays, tant par Boko Haram que par l’armée nigériane. À la suite de l’annonce de la clôture de l’examen préliminaire, nous attendions l’ouverture d’une enquête par le Bureau du Procureur, mais en lieu et place, la situation se trouve désormais en attente, sans justification valable, tandis que des crimes de masse continuent d’être perpétrés impunément et que les victimes doivent continuer à attendre que la justice soit rendue. Nous espérons que vous admettrez qu’en reportant encore le processus au Nigeria, les chances de voir aboutir des poursuites à l’avenir s’amoindriront et nous exhortons le Bureau du Procureur à demander de toute urgence l’autorisation de procéder à cette enquête. 

Nous partageons des préoccupations du même ordre en ce qui concerne la situation en Ukraine, placée également « en attente » entre un examen préliminaire et une enquête. Nous sommes conscients -- et nous le déplorons - que certains États parties manquent à leurs obligations en refusant d’allouer les ressources indispensables pour traiter ces situations avec diligence et nous continuerons de rappeler haut et fort leurs obligations aux États. En tout état de cause, cependant, le manque de ressources invoqué pour justifier l’absence de progrès n’est d’aucun secours pour les victimes qui attendent de longue date que la justice soit rendue dans des situations telles que celle du Nigeria, où l’impunité est profondément ancrée.  

Au Venezuela, Amnesty International a fait état de cas d’exécutions extrajudiciaires, de détentions arbitraires et de décès dus au recours à une force excessive par des agents gouvernementaux ou des groupes de civils armés soutenant le gouvernement. Le Bureau du procureur a déjà conclu que la plupart de ces cas constituaient des crimes contre l’humanité. Nous avions espéré que le Bureau du Procureur aurait pris une décision et clos son examen préliminaire avant ce jour. Nous vous exhortons à prendre une décision rapide et à mettre un terme à l’incertitude imposée aux victimes par l’absence de conclusion de cet examen préliminaire. 

En mai 2021, Amnesty International et le centre Asser Instituut ont publié un rapport d'experts intitulé « The Rome Statute at 40 » dans lequel des spécialistes de la « génération post-Statut de Rome » eux-mêmes parties prenantes de la CPI présentent des observations critiques concernant l’avenir de la Cour sur les deux prochaines décennies. Ces experts ont insisté sur l’ampleur de la tâche en vue d’assurer un véritable accès des victimes des plus graves crimes de droit international à la justice rendue par la CPI. 

Parmi les conclusions principales, les experts ont également avancé qu’en vue d’aboutir à une justice internationale exhaustive, il pourrait s’avérer nécessaire de « dépasser le cadre de la CPI » en élargissant la notion de complémentarité dans le travail du Bureau du Procureur. La Cour et le Bureau du Procureur devraient alors envisager le rôle de ce dernier au sein d’un système de justice internationale plus vaste, institué par le Statut de Rome, notamment en coopérant, lorsque cela s’avère pertinent, avec d’autres mécanismes judiciaires au niveau régional, national et international. De ce que nous comprenons, vous partagez ce point de vue. 

Néanmoins, nous estimons que la complémentarité ne doit pas se traduire par la primauté des procédures engagées par les États à tout prix, en particulier lorsque ceux-ci ne démontrent pas une véritable volonté ou capacité d’enquêter et d’engager des poursuites par rapport à des crimes de droit international. A cet égard, le Bureau du Procureur a pris une décision indigne en décembre 2020 en renonçant à ouvrir une enquête sur la situation concernant le Royaume-Uni et l’Irak. Il a cédé face aux pressions d’un État partie puissant et, par conséquent, a ouvert la voie à la pratique de l’obstruction par les États tant au niveau national qu’au niveau de la CPI. Dès votre entrée en fonction, nous vous encourageons vivement à réévaluer cette décision et à reconnaître qu’en faisant preuve d’une déférence disproportionnée vis-à-vis des États, le Bureau du Procureur n’applique pas les principes de complémentarité mais se rend plutôt complice de l’impunité dont jouissent les grandes puissances. 

Votre mandat constitue une véritable occasion d’établir de nouvelles bases pour le Bureau du Procureur qui n’a pas répondu jusqu’à présent de manière pleinement satisfaisante aux attentes, notamment des victimes de crimes de droit international. Parmi nos préoccupations, nous constatons également que le Bureau du Procureur n’a pas toujours eu comme priorité de rendre compte de ses activités et de ses résultats, et nous considérons que votre arrivée pourrait représenter une excellente occasion d’identifier les améliorations à apporter au fonctionnement du Bureau, par exemple en veillant à ce que les dossiers traitant d’affaires majeures, fondés sur des enquêtes approfondies et des preuves solides, parviennent à la Cour. 

Dans le même temps, le Bureau du Procureur est confronté à des difficultés considérables, notamment en raison des décisions de l’Assemblée des États parties actant un sous-financement chronique du Bureau du Procureur qui entrave sa capacité à couvrir jusqu’aux activités essentielles. De notre point de vue, en règle générale, le Bureau du Procureur, au lieu d’exiger des budgets annuels adaptés, a cédé en toute conscience à la pression de l’Assemblée des États parties, consentant de la sorte à ce que des considérations politiques arbitraires dictent les budgets.  

Par ailleurs, vous savez probablement pertinemment que les États qui souhaitent éviter que la CPI enquête sur certaines situations peuvent chercher à affaiblir la Cour en lui attribuant un budget insuffisant. Ainsi, dans le contexte actuel marqué par l’opposition de contributeurs importants au budget de la Cour à l’enquête touchant la Palestine et tandis que des États risquent de continuer à imposer des restrictions financières arbitraires, nous nous inquiétons du risque que des considérations politiques aient une incidence sur le travail du Bureau du Procureur. Face à cette situation, nous vous exhortons à résister à l’imposition de restrictions arbitraires à vos ressources, laquelle représenterait une entrave inacceptable à la capacité du Bureau du Procureur de mener son mandat de manière indépendante. 

Le Bureau du Procureur a déclaré prévoir l’ouverture d’enquêtes sur un certain nombre de nouvelles situations. Nous exprimons notre grande préoccupation quant aux informations du rapport de l’examen d’experts indépendants faisant état, à partir de la proposition de budget de 2020, d’un manque considérable de personnel au sein des divisions des enquêtes et des poursuites, et notamment, au niveau de la division des enquêtes, de « 87 postes à temps plein manquants par rapport aux besoins estimés en vue de couvrir les besoins élémentaires de la Division ». À notre sens, votre entrée en fonction constitue une occasion à saisir afin d’échanger en toute franchise avec l’Assemblée autour des besoins à pourvoir en termes de ressources à court, moyen et long terme en vue de permettre à la CPI de mener à bien sa mission.  

Nous vous exhortons à renoncer à l’approche défaitiste de la Cour en matière de politique budgétaire en exigeant - dès les premières semaines de votre mandat -  un budget réellement en phase avec la tendance à l’augmentation des demandes soumises au Bureau du Procureur pour 2022.  

Dès les premiers jours de votre entrée en fonction, vous constaterez que plusieurs situations requièrent votre intervention de manière urgente. Parmi celles-ci figurent les affaires concernant le Nigeria, l’Ukraine et les Philippines, dont l’examen préliminaire a été bouclé et qui sont en attente de l’ouverture d’une enquête, ainsi que le cas de l’examen préliminaire concernant le Venezuela, dont la conclusion, très attendue, a malheureusement été reportée.  

Nous sommes conscients que vous devrez probablement établir des priorités dans le traitement des dossiers mais nous attirons votre attention sur l’importance de fonder ces choix sur des critères transparents et précis tout en gardant à l’esprit les droits des victimes, qui pour la plupart attendent depuis des années que le Bureau du Procureur mène à bien un examen préliminaire ou une enquête. Par ailleurs, nous vous encourageons vivement à ne pas engager de processus visant à établir des priorités en réponse aux exigences intenables de l’Assemblée des États parties qui impose au Bureau de présenter des budgets annuels « à croissance nulle » d’une année sur l’autre. Avant de pouvoir établir des priorités parmi ses activités, il est nécessaire a minima que le Bureau du Procureur soit doté d’une capacité de base en matière de personnel et de ressources de manière à pouvoir répondre efficacement - en établissant des priorités à un degré raisonnable - aux demandes qui lui parviennent, sans porter préjudice à la qualité et à l’efficacité.

M. le Procureur, pour mener à bien votre mandat, vous devrez faire preuve de courage et défendre votre indépendance. 

Il ne fait aucun doute que vous serez soumis à des pressions intenses de la part d’États puissants lorsque vous enquêterez sur des situations concernant leurs ressortissants ou leurs intérêts. Plusieurs États parties ont tenté récemment d’entraver le mandat judiciaire de la Cour en s'opposant publiquement à l’enquête de la CPI en Palestine, par exemple. Nous avons également eu connaissance du fait que certains États, comme en témoigne la lettre publiée par le Premier ministre britannique Boris Johnson le 9 avril 2021, semblent nourrir l’espoir que l’enquête sur la Palestine prenne un tour différent avec votre entrée en fonction. 

Dès lors, en ce qui concerne la situation de la Palestine, comme toutes les autres situations sur lesquelles vous serez amené à travailler, nous vous appelons à aborder votre mandat sous le signe de l’indépendance, sans craintes ni favoritisme. Si vous faites l’objet d’une opposition ou de menaces dans l’exercice légitime de votre mandat indépendant, Amnesty International et ses 10 millions de membres vous défendront au mieux de leurs capacités. Tout au long des enquêtes que vous mènerez sur les situations les plus difficiles qui soient, vous pourrez compter sur notre soutien. Nous comptons sur vous.

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