Créée en 1947, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) bénéficie d’une bonne image internationale, qui contraste avec sa faible notoriété sur la scène hexagonale. Cette discrète instance peut-elle trouver un nouveau souffle et s’imposer dans notre paysage politique à l’occasion des réformes en cours ? Enquête.

Un demi-siècle d’existence et toujours quasi inconnue du grand public : cherchez l’erreur ! Pourtant, les débuts s’annonçaient prometteurs. Portée sur les fonts baptismaux en 1947, la CNCDH est placée sous la présidence d’un homme prestigieux, René Cassin. L’ancien Compagnon de la Libération et juriste du général de Gaulle à Londres passe à la postérité quelques mois plus tard en contribuant largement à la rédaction de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Surprise, l’aura du président n’assure pas les coudées franches à l’instance française, qui se définit comme étant indépendante et consultative. « Même pour René Cassin ce n’était pas simple. Il a dû piquer plusieurs colères contre les hauts fonctionnaires des Affaires étrangères pour sortir la Commission de la nasse », raconte Nicole Questiaux, ministre de la Solidarité nationale entre juin 1981 et juin 1982, alors que Pierre Mauroy était Premier ministre. Jeune auditrice au Conseil d’État dès 1955 et collaboratrice de l’assistant de René Cassin, Pierre Juvigny, Nicole Questiaux a gardé le souvenir de « réunions de la Commission presque secrètes qui se tenaient dans le bureau du directeur des Nations unies au Quai d’Orsay ». « Tout cela avait un caractère très administratif », ajoute- t-elle. Pas étonnant qu’à la fin des années 70 la CNCDH tombe doucement en désuétude.

La donne change en 1984. Nicole Questiaux retrouve la CNCDH, cette fois pour en prendre la tête. Les Premiers ministres Pierre Mauroy puis Laurent Fabius (qui lui succède en juillet 1984) veulent redonner du lustre à la Commission, tout en la maintenant dans le giron du Quai d’Orsay. « J’avais d’autres ambitions pour elle, commente Nicole Questiaux. Avant de donner des conseils aux autres, je considérais que nous devions balayer devant notre porte, en France. » Le mandat est élargi et on esquisse la structure actuelle en champs thématiques et sous-commissions. « Mais les moyens ne suivaient pas. » Nombre de réunions se tiennent dans son bureau du Conseil d’État. L’improvisation prévaut. Lors d’un grand show sur les droits de l’Homme, lancé par Jack Lang en 1986, la Commission oublie d’enregistrer les débats. Du coup, aucune trace dans les archives de la CNCDH des stimulants échanges entre Desmond Tutu et Laurent Fabius, des interventions de mère Teresa ou Miguel Angel Estrella…

 

Entre assoupissement et turbulences
Printemps 2008. L’époque et le décor ont changé, les problèmes demeurent. La CNCDH est hébergée rue Saint-Dominique avec d’autres services rattachés au Premier ministre. Le portrait du pionnier, René Cassin, trône dans l’un des salons. On imagine que « l’ancêtre » pesterait à nouveau contre les dysfonctionnements de la vénérable institution. En même temps qu’elle a acquis de la respectabilité, la CNCDH a pris de l’embonpoint. « De la mauvaise graisse », persiflent des diplomates et des militants associatifs. L’inflation des effectifs est indéniable : une quarantaine de membres dans les années 80, 108 à présent, sans compter une bonne trentaine de représentants des pouvoirs publics dont l’assiduité laisse à désirer. « C’est simple, explique Michel Forst, l’actuel secrétaire général de la CNCDH : au gré des alternances, les divers gouvernements ont nommé de nouveaux membres amis pour reprendre la main, en gardant les anciens pour ne pas s’exposer au reproche de chasse aux sorcières. »

Présidente de la Fiacat (Fédération internationale de l’action des chrétiens pour l’abolition de la torture) et membre de la CNCDH depuis une décennie, Sylvie Bukhari de Pontual déplore « un fonctionnement détérioré ces dernières années ». « Les travaux, précise-t-elle, sont entravés par quelques personnalités dites qualifiées. Le plus souvent, elles n’ont pas pris la peine de participer aux discussions en sous-commission, ce qui ne les empêche pas de soulever de multiples points de procédure lors des assemblées plénières. »

D’aucuns ont même cru à un complot contre la CNCDH, lorsque, parallèlement, la Commission Balladur 1 envisageait un moment de la supprimer. Au nom de la rationalisation de l’appareil d’État et de la traque aux « comités Théodule ». Bref, on lui aurait réservé le même sort qu’une autre instance de dialogue entre administration et société civile, le Haut Conseil de la coopération internationale (HCCI), passé à la trappe fin mars 2008. Finalement la CNCDH n’a pas connu ce destin funeste. Sans doute, la crainte – justifiée – de remous politiques et diplomatiques…

En effet, les critiques adressées à la CNCDH n’empêchent pas un réel attachement des participants. « C’est un précieux lieu d’échanges en raison du caractère vraiment pluraliste de l’institution », assure Sylvie Bukhari de Pontual. Au-delà des sensibilités politiques, on croise diverses écoles de pensée, les différents courants religieux, des syndicalistes et des experts. Les ONG apprécient cette mixité, gage d’indépendance.
Antoine Fobe, responsable du service des relations extérieures d’Amnesty, approuve et complète : « Les auditions d’experts sont souvent une précieuse source d’informations. Un chargé de mission du ministère de la Défense peut ainsi venir expliquer sans langue de bois les difficultés de la mission d’interposition Licorne en Côte d’Ivoire. » En contrepartie, les propos tenus et les échanges doivent rester confidentiels. Autre intérêt, la Commission permet de promouvoir les thèses associatives. « Lors des réunions à la CNCDH, poursuit Antoine Fobe, chacun avance son point de vue. L’approbation par consensus d’une motion d’Amnesty (ou d’une autre ONG) a valeur de test et conforte notre argumentaire. »

« Les études de fond que nous publions 2, souligne encore Michel Forst, font référence. Qu’il s’agisse du droit d’asile, des droits de l’homme dans la prison ou de la santé mentale. » Il peaufine un nouveau document « innovant » qui sera prochainement présenté au Parlement : « Le regard de la communauté internationale sur notre pays. Il s’agit de consigner dans un texte synthétique les rapports des Nations unies, du Conseil de l’Europe, etc sur les droits de l’Homme en France, et les conseils qui nous sont adressés. »

Un impact modeste
Problème : les suggestions et études de la CNCDH font-elles bouger les lignes ? « C’est là que le bât blesse, relève Nicole Questiaux. La plupart des avis rendus restent lettre morte et il n’est pratiquement pas fait écho des études. » Autrement dit, les discussions passionnées en interne ne seraient que tempêtes dans un verre d’eau, les pouvoirs publics se souciant comme d’une guigne des recommandations. « Notre influence n’est pas spectaculaire, réplique Michel Forst, mais nos idées font leur chemin. Lorsque vous examinez en détail le compte rendu des débats parlementaires sur l’immigration ou la rétention de sûreté, vous constatez que nos arguments sont bien repris. »

Certes, mais tous ne se satisfont pas de ces subtilités. Michel Doucin, ex-ambassadeur pour les droits de l’Homme, formule en termes diplomatiques quelques manquements : « Notamment, une difficulté à élever la voix et un certain défaut de sens politique. » Par exemple ? « J’attendais de l’avis sur la diplomatie française et les droits de l’Homme qu’il soit plus incisif et situe mieux les enjeux, à la veille de la présidence française de l’Union européenne, le 1er juillet 2008. »
Surtout, un reproche revient partout, véritable leitmotiv : « La Commission est inaudible. » Autrement dit, ses avis alambiqués ne trouvent pas place dans les médias. « Notre rôle est de conseiller l’État, pas de viser le grand public, rétorque Michel Forst. Mais patience : une fois la Commission renouvelée, il sera plus aisé de faire porter nos efforts sur la communication. »

L’espoir d’un rebond
Renouvellement ? C’est le grand chantier du moment à la CNCDH. Curieusement, c’est Kofi Annan qui en a donné le coup d’envoi. Début 2005, alors Secrétaire général des Nations unies, il parraine un rapport sur les institutions nationales chargées des droits de l’Homme. Invitation à un rôle accru, jalons posés pour de nouveaux critères d’accréditation basés sur les « Principes de Paris »3. Paradoxe, les statuts de la CNCDH ne sont pas conformes à ces Principes ! Un expert incontestable, le professeur Brice Dickson, confirme sans ambages cette dure réalité dans un rapport. Louise Arbour, Haut Commissaire des Nations unies pour les droits de l’homme, enfonce le clou : « Je compte sur l’effet domino du changement de la Commission française pour entraîner dans ce sillage réformateur les commissions francophones. »

Branle-bas au ministère des Affaires étrangères : la patrie des droits de l’Homme au ban des Nations unies, ça ferait par trop désordre. Du coup, en 2007, une loi et un décret toilettent la CNCDH. En fait, plus qu’un ménage, une petite révolution. Outre l’onction législative, la CNCDH voit sa composition et son fonctionnement profondément modifiés : réduction des membres à une soixantaine, dont une moitié réservée aux ONG et aux syndicats ; toutes les nominations, et donc celles des « personnalités qualifiées », sont soumises au filtre d’un triumvirat (le vice-président du Conseil d’État et les premiers présidents de la Cour de Cassation et de la Cour des Comptes), ce qui devrait mettre un terme aux parachutages politiques. L’entrée en vigueur de la réforme est prévue en novembre 2008, au terme du mandat de l’actuelle Commission.

« C’est la fin d’une époque. Un nouveau départ s’annonce pour la CNCDH », se réjouit Michel Forst. Au sein du collège associatif, un peu dubitatif, on aimerait y croire. « Encore faudrait-il que les politiques de tout bord cessent de traiter la CNCDH avec condescendance et ne rognent pas les ailes d’une institution dont le rôle est de mettre le doigt où ça fait mal. » Elle devra peut-être se résoudre au devoir d’impertinence afin d’exister pleinement. Mais il est toujours dur de devoir faire ses preuves à la cinquantaine passée…
Yves Hardy

1/ Commission de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la ve République. Elle a rendu son rapport au président de la République le 29 octobre 2007.

2/ Collection « Les études de la CNCDH » (La Documentation française).

 3/ Principes formulés lors d’une rencontre internationale organisée à Paris en octobre 1991 et adoptés par l’Assemblée générale des Nations unies le 20 décembre 1993.